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跨国投资研究
繁琐的行政审批阻碍了企业“走出去”
发布日期:2007-06-24 22:26:09
 


 
秦义夫 
 
  
 
   企业“走出去”战略是党中央和国务院审时度势作出的重要选择,从目前的现实情况看,企业自身“走出去”的愿望和要求较高,但一些繁琐和不必要的行政审批环节严重阻碍了企业“走出去”的步伐。

   随着我国经济的快速发展,连续多年都有大量的国际收支顺差,外汇储备增长幅度不断提高,存量不断增加,目前已达到1.2万亿美元。充足的外汇储备和较好的投资环境,使外国企业进一步增强了对我国经济发展的信心,促使外资继续流入。这对我国的经济发展既是一个有利因素,但也对人民币汇率上升、出口贸易产生不利的影响;形成通货膨胀压力;随着人民币汇率的上升,大量的外汇储备也面临着贬值的风险,存在更多国际流动资金大量拥入的压力。如何为这些外汇储备寻找出路,已经成为一项紧迫的任务。

   同时,随着我国经济总量的增长和消费水平的提高,自然资源短缺、环境承受太大压力等矛盾也越来越突出,制约了经济发展。

   在深刻分析国际国内形势,总结对外开放经验的基础上,党中央、国务院把鼓励企业“走出去”作为我国经济发展的一项战略任务提了出来。鼓励企业“走出去”,利用国际、国内两个市场、两种资源进行生产;“引进来”和“走出去”两个轮子一齐动,加快我国经济发展步伐;参与国际竞争,学习借鉴发达国家企业管理的经验,提高我国企业的法人治理水平。

   但是,在现行境外投资管理制度下,企业要“走出去”是十分困难的。繁琐的行政审批,阻碍了企业“走出去”的步伐,成为落实“走出去”战略的制度性障碍。

   繁琐行政审批耽误企业投资时机

   目前我国的境外投资管理制度是:商务部负责在境外开办企业审批,发改委负责投资项目和用汇额度审批,外汇管理局负责资金汇出审批。表面看,各部门的审批似乎没有什么矛盾,但在实际工作中却不是这样。

   首要的一个问题是,各个部门的审批相互之间是一种什么关系?“开办企业审批”与“投资项目审批”又是何种关系?企业不明白,审批部门也说不清楚。

   其次是没有确定的审批条件,是否能够获得批准,没有明确的政策规定,取决于行使审批权人员的主观判断。即使在一个部门内部,也不能够确切地知道到底是哪个司局在主管审批,好不容易得到一个司局的同意,其他司局又会提出各种不同意见,无休止的扯皮,使企业苦不堪言。有境外投资愿望的企业只好根据各个部门的要求,反复申请,或者寻求其他的解决途径。往往是企业在境外选择了投资项目,等办完这一系列审批手续时,项目已经被其他国家的企业拿走。为了回避这些审批,有些企业便将外汇截留在境外,直接用于境外投资,使外汇管理失控。当问到这样做是否会受到外汇管理机关的处罚时,企业领导人说:即使受处罚,也比繁琐的审批耽误时间所造成的损失要小得多;再说,外汇管理机关也同情企业的处境,一般是睁只眼闭只眼,不予处罚。这种行政审批耽误企业投资的案例,不时见诸新闻媒体,成为一个令境外投资企业十分“头疼”和无奈的问题。

   为什么会出现这种情况?分析各个部门行使审批权的依据会发现,现行境外投资管理制度,不是根据管理目标要求、经过科学论证之后而设计的科学的完整的管理制度,而是国内投资管理制度的一种延伸,是部门的“权力惯性”使然。这就难怪连审批部门自己也说不清审批的目的是什么,这样管理要解决什么问题,不明白各个审批环节之间的关系是什么,获得批准的必要条件是什么。这样产生的管理制度,在实施中出现矛盾和问题,给企业带来困难是必然的、不可避免的。

   境外投资资金管理方式须调整

   贯彻党中央、国务院“走出去”战略,改革现行境外投资管理制度、取消不必要的审批环节是十分紧迫的任务。

   我国作为发展中国家,在人民币还不能作为国际支付手段的情况下,保持必要的外汇储备是一个重要的政策目标。但是,保持多大规模的外汇储备,需要综合考虑国际政治、经济形势,以及我国的经济发展趋势等多种因素。另一方面,影响外汇收支状况的因素也有很多,就经济因素而言,就涉及货物贸易、服务贸易、直接投资、证券投资和国际贷款等诸多方面的情况,需要采用综合的外汇管理政策和制度措施来实现管理目标,而不能依赖于某一种管理制度,或对某一个方面的用汇额度进行审批来管理。

   企业境外投资只是影响外汇收支状况众多因素之中的一个,仅从这一环节进行审批管理,不会对外汇收支产生太大影响。多个部门对企业境外投资实行多环节的审批管理,显然没有必要,只是增加了企业的负担,浪费了行政资源。

   

   应当以外汇管理机关的监管为核心来设计管理制度,把资金的汇入汇出作为主要的管理环节,把其他方面的政策目标和要求,作为外汇管理机关把握批准资金汇出的必要条件,而不应当把其他部门的审批作为外汇管理机关批准资金汇出的前提。为了预防国有企业资产通过境外投资渠道流失,则应当由行使国有资产所有权的国有企业管理机关制定相关制度来制约,并通过对国有企业境外投资的财务、经营状况的后续监督来管理,而不应当对所有境外投资活动采用普遍审批的方式进行管理,剥夺企业的投资自主权。

   境外投资管理制度亟待改革

   企业是创造社会财富的主体,是经济活动的主要力量,贯彻落实“走出去”战略,加快企业“走出去”步伐,提高境外投资效益,都需要发挥企业的积极性,动员更多的企业开展境外投资,一切管理制度的设计,都应当有利于实现企业走出去的政策目标。企业在境外投资,要接受所在国的管理,遵守所在国的法律法规约束,我国政府有关部门应以提供指导和服务为基本原则。

   我国企业国际投资经验不足,信息渠道不畅,对国际市场的行为规则了解掌握不够。管理机关所要做的是加强信息体系建设,收集、评估其他国家和地区的政治经济形势、社会治安状况、民族宗教矛盾等情况,为企业提供信息服务;帮助企业熟悉国际市场规则,尽快成为熟练的国际投资主体;建立风险预警、防范和应急处置机制,为企业提供帮助;组织企业相互交流和沟通,避免不必要的自我竞争。这是政府相关部门贯彻落实党中央国务院走出去战略的职责所在。

   取消不必要的审批环节,是贯彻落实党中央、国务院“走出去”战略的重要措施,不改革现行境外投资管理制度,“走出去”的战略方针就难以落到实处。
 
 
     《中国经济周刊》 ( 2007-06-18 第二十三期 )

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