自20世纪末江泽民同志正式提出加快制定和实施“走出去”战略以来，我国的对外开放迈入了新的历史阶段-“走出去”与“引进来”相结合的阶段。其显著标志是，在吸引外资持续稳步增长的同时，对外直接投资也得到了较快的发展，且对外投资的增长也成为我国出口贸易快速发展的重要促进因素，以投资带动贸易发展成为我国未来对外贸易的主要趋势之一。

　　我国境外投资政策体系是在制定和实施“走出去”战略以来，以原有的境外投资管理体制为基础上演进而成。原有的境外投资管理体制主要以审批制为主，是计划经济－“审批经济”的产物。这是我国资本与外汇项下严格管理，限制对外投资(即外汇流出)时期的伴生体制。在实施“走出去”战略的条件下，这种体制显然不相适用。因此，改革原有体制，建立符合新形势要求的政策支持体系成为必然要求。

　　一、“走出去”战略政策支持体系的改善

　　自从2001年底我国加入WTO以来，包括对外经济贸易体制在内的整个经济体制均发生了深刻的变化，“走出去”战略的政策支持体系也得到了进一步的改善，逐步走上了法制化、制度化的轨道。

　　（一）、境外投资由审批制向核准备案制转变

　　为规范有实力的各种所有制企业“走出去”对外投资，我国对对外投资设立非金融类企业实行了核准和备案制度。2003年，商务部在部分省市进行了简化境外投资审批手续的试点、在全国范围内简化了境外加工贸易项目审批程序。

　　1、投资设立境外服务贸易类企业和机构

　　具有经国家商务主管部门或其授权部门批准的外经贸经营权，从事对外经贸业务3年以上，自营进出口生产企业获得经营权后，须从事外经贸业务1年以上；遵纪守法，资信良好；有相应的人才、资本和国际化经营能力。

　　试点省市企业在非热点国家和地区投资设立境外企业或境外机构的，由所在地省级商务主管部门审批，商务部发放批准证书。在未建交国(地区)和热点国家(地区)设立境外企业或机构的，由所在地省级商务主管部门报商务部核准并申领批准证书。非试点省市企业在非热点国家和地区投资设立境外企业或境外机构，企业上年度进出口总额在5000万美元以上，或上年度出口额在1000万美元以上，或对拟投资的国家或地区出口额连续3年在300万美元以上的，由所在地省级商务主管部门报商务部备案；在未建交国(地区)和热点国家(地区)设立境外企业或机构的，由所在地省级商务主管部门报商务部核准并申领批准证书。中央企业下属企业由中央企业报商务部核准。

　　2、投资设立境外加工贸易企业

　　中方投资额在300万美元以下(含300万美元)的境外加工贸易项目，由投资主体所在地省级商务主管部门核准。中方投资额在300万美元以上的，由省级商务主管部门报商务部核准。中央管理的企业及其所属企业在境外投资举办境外加工贸易项目，由中央企业总部径报商务部核准。

　　与此同时简化了申报材料的内容，目前只要求申报境外加工贸易项目基本情况(特别是投资主体资质和带动产品出口的情况)，境外加工贸易企业合同、章程，投资主体营业执照(副本)、外汇资金来源审查意见，驻外使(领)馆经商参处(室)意见等内容。

　　对北京、天津、上海、江苏、山东、浙江、广东、福建、青岛、宁波、深圳、厦门等沿海12个省市进行下放非贸易性境外投资审批权限，简化境外企业和机构审批手续改革的试点，改革境外加工贸易项目核准制度，改革内地企业在港澳设立企业和机构审批制度，加强和完善对境外资源开发项目的管理。在实施上述简化程序的基础上，2004年10月商务部颁布了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，进一步明确、简化了境外投资的程序，使之制度化。

　　（二）、进一步完善境外投资的促进体系

　　在前一阶段出台的财政金融、贴息优惠、出口退税、简化外汇和人员手续等鼓励境外投资一系列配套文件的基础上，进一步朝着符合国际惯例和国际规范的方向不断完善。在境外投资财政支持、外汇支持、信贷支持、投资保险支持等方面，财政部、外汇管理局、进出口银行、出口信贷保险公司等相继改进或完善了各自领域的促进措施，使得企业“走出去”，开展境外投资的各项业务得到了不同程度发展。

　　在境外资源开发方面，2002年经国务院批准，设立了中俄森林资源采伐与木材加工合作项目贷款贴息资金，从中央外贸发展基金中划拨4亿元人民币，对中俄林业合作项目的国内银行贷款予以全额贴息。

　　为鼓励企业在非洲开展资源领域的合作，商务部会同有关部门制订下发了《关于进一步支持企业在非洲开展资源领域投资合作有关政策问题的通知》(商合发[2003]423号)，文中对加强对企业的指导与服务、外汇支持、加大现有政策性资金的支持力度、发挥税收政策的支持作用、发挥政策性保险业务的促进作用等方面支持企业在非洲进行资源开发与合作。研究设立“走出去”风险保障基金，与国土资源部协商设立“境外矿产资源勘查开发专项资金”。

　　（三）、进一步完善境外投资的服务体系

　　为及时了解我国企业境外投资动态，做好引导和协调工作，商务部(原外经贸部)在2003-2004年陆续印发了《在东南非洲国家开展纺织服装加工贸易国别指导目录》，《在中东欧地区开展家用电器加工贸易类投资国别指导目录》，《在拉美地区开展纺织服装加工贸易类投资国别指导目录》，《在亚洲地区开展纺织服装加工贸易类投资国别指导目录》等，商务部与外交部于2004年8月联合发布了《对外投资国别产业导向目录》。

　　商务部在政府网站合作司子站上搭建企业境外投资意向信息库，在驻外经商机构子网站上建立驻在国(地区)投资项目招商信息库，其主要功能是，发布我国企业境外投资意向信息，为境内外各类机构和企业提供一个相互了解和沟通的信息平台，以加强中外企业间投资信息交流，促进我国对外经济合作业务的发展。

　　充分发挥中国(厦门)投资贸易洽谈会的作用，吸引东盟、加勒比、阿拉伯等地区以及英国、加拿大、土耳其等国家的机构和企业同我国一起，连续三年共举办20多场“走出去”系列招商会；选择在印度、阿联酋、巴西、印尼等有潜力的境外市场，举办多次“中国工程和技术展览会”：多次组织我国企业参加“中美工程合作论坛”等境外专业论坛、赴非洲、中东、中东欧等地区进行市场考察，寻求合作机会，取得了良好效果。

　　（四）、进一步完善境外投资的监管体系

　　1、建立《对外直接投资统计制度》

　　为全面、准确、及时地反映我国对外直接投资的全貌，为国家分析境外投资发展趋势，检测宏观运行，制定促进导向政策和实施监督管理，以及建立我国资本项目预警机制提供依据，2002年原外经贸部、国家统计局共同印发了《对外直接投资统计制度》该制度实施两年来，对外直接投资统计工作进展顺利，2004年，中国对外贸易投资洽谈会期间商务部、国家统计局共同发布了《2003年对外直接投资统计公报》（非金融部分)。2004年底在借鉴国际组织和有关国家(地区)对外直接投资理论与方法的基础上，结合对外直接投资统计工作中的实际情况，经广泛征求有关部门、企业以及专家、学者的意见，商务部与国家统计局对原统计制度进行了修订和完善。修订后的《对外直接投资统计制度》已于自2005年1月1日起开始执行。

　　2、建立了对外投资联合年检制度

　　为加强对外投资的宏观监管，掌握对外投资变动情况，促进对外投资的健康发展，国家对外投资实行联合年检制度。商务部和国家外汇管理局制定了年检办法，对年检工作进行组织、协调和监督检查。从2003年起，组织实施对外投资联合年检查，企业依据年检结果等级享受相应的优惠政策或受到相应的限制。商务部联合有关部门对年检结果进行抽样复核。如发现年检结果与事实不符，商务部将责令有关单位限期整改；对造成严重后果的，将予以处罚。

　　3、建立了对外投资综合绩效评价制度

　　为全面掌握我国境外投资状况，对境外投资活动进行客观、科学的综合评价分析从而对境外投资活动进行有效监管，商务部根据政府职能转变的要求，结合加入世贸组织后对外投资的新情况、新问题，建立了“境外投资综合绩效评价体系”。从2003年起，组织实施对外投资综合绩效评价制度。

　　商务部对全国对外投资综合绩效评价工作进行组织、协调和监督检查，绩效评价的结果将作为境外企业进行年检的一项重要内容。评价结果作为国家对外投资和境外企业管理政策制订和调整的依据。

　　4、推动建立了国内有关行业组织、我驻外使领馆经商机构、境外中资企业商会、国内投资主体等共同参与的形式多样的协调机制，加强行业自律，规范经营行为，防范恶性竞争，维护我国利益

　　从2004年11月开始建立《国别投资经营障碍报告制度》，维护我国境外企业的利益免遭东道国不当贸易保护的损害。建立境外中资企业商会制度，以促进境外中资企业健康发展，维护我国境外中资企业的合法权益。与此同时，正在积极研究制订涉及国家外汇安全、知识产权保护、敏感行业安全、境外资产安全等管理办法，从而使整个境外投资监管体系更加完善。

　　二、问题与建议

　　目前的境外投资体制还存在不少问题，在一定程度上制约了企业实施“走出去”战略，开展对外直接投资，参与国际市场的竞争。

　　1、多头管理问题尚未从根本上得到解决

　　按照国务院所属职能部门的“三定”方案，商务部在对外投资方面的主要职责是：拟定境外投资的管理办法和具体政策，依法核准国内企业对外投资开办企业(金融企业除外)并实施监督管理，起草对外投资等对外经济合作管理的法律法规和规章，并依法进行管理和监督；

核准国内企业对外投资设立企业经营资格；负责对外直接投资统计工作。国家发展与改革委员会在对外投资方面的主要职责是：研究提出对外投资战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；安排国家拨款的境外资源开发类和大额用汇投资项目。从各自职能上看似乎划分得很清楚，但是在实际操作中往往界限不清，极易造成矛盾。两个部门平行管理的问题仍然没有得到解决。

　　2、国有企业境外投资监管问题上有待进一步加强

　　商务部负责我国对外投资业务的统一协调管理，但目前境外投资主体中国有企业占主体地位也是一个不争的事实。新组建的国有资产监督管理委员会应当承担起出资人的角色，负责对境外投资项目的国内母体(总公司或集团)进行管理。2004年底国资委为了对所出资企业进行财务决算报表编制工作，印发了2004年度中央境外子企业财务决算报表的通知，以便掌握和了解中央境外子企业资产状况、经营成果、资产质量及国有资本保值增值等情况，促进加强对境外子企业财务监督。未来怎样实施有效监督似乎又是一个难以破解的问题。

　　3、民营企业境外投资监管问题存在漏洞

　　民营企业开展境外投资由“禁区”到开放应当说是一个历史性的跨跃，我国新近修订的宪法对私有财产的保护更是提到了前所未有的高度，这使得近一时期民营企业“走出去”的步伐大大加快，也更加符合私人资本对外直接投资的原本意义。但是，在民营企业境外投资监管问题存在上似乎存在一种偏颇的认识，即对其可以放开不管，放任自流，政府不用监管。这在实践中造成了监管的漏洞。目前我国虽然资本项下的许多项目已经开放，但仍然实行资本和外汇的管制。由于我国市场经济发育还不健全，民营企业自身的企业制度建设以及诚信度仍有不少问题，因此对其境外投资进行有效地监管不是要不要的问题，而是不可或缺的。从国际实证经验来看，需要搭建一个符合我国国情的相应的监管体系，即可鼓励民营企业正常的境外投资，由能有效防止其成为资本非法外流的一个通道。

　　最近国务院强调要加快政府职能转变，加强制度建设，深化行政审批制度改革。指出应严格规范备案、核准的范围和程序，探索建立“一个窗口对外”的审批和许可工作机制，简化手续，减少环节，提高工作效率和服务质量。为促进企业“走出去”，积极参与国际竞争，应当进一步完善境外投资监管促进服务体制：

　　第一，彻底改变境外投资多头管理的问题，将起草对外投资的法律法规和规章；研究制定对外投资战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；制定境外投资的管理办法和具体政策；依法核准国内企业对外投资开办企业(金融企业除外)并实施监督管理对外直接投资统计工作，以及安排国家拨款的境外资源开发类和大额用汇投资项目等职能全部归由一个主管部门负责，在对外投资上率先实行“一个窗口对外”。

　　第二，进一步明确在对外投资领域商务部作为政府主管部门的角色与国有资产管理委员会作为国有资产出资人的角色的分工，在相应的法律法规规章的约束范围内，做好自身的工作。与此同时，还应当加强信息交流、沟通与共享，相互配合，减少不必要的环节，在积极促进、大力服务、有效监管的前提下，尽量减少国有企业的负担，提高效率。

　　第三，改进和完善对民营企业境外投资政策措施。国际实证经验表明，发展中国家私人资本对外直接投资往往伴随投资移民等问题，我国民营企业在境外投资中也有类似地问题，从某种意义上来说更甚。因此要对此高度重视，工商、税务、商务、银行、外汇、进出境、海外领事保护等主管部门也应当相互配合，力争在较短的时间内做到信息互联互通，在对民营企业境外投资促进服务的过程中，实施有效的监管监控。

　　第四，为进一步促进“走出去”战略的有效实施，应当强调境外投资与对外援助的有机结合。国际实证经验表明，任何一个国家的对外投资都是与其整体的政治、经济、外交等政策紧密相连的，发达国家的官方发展援助，特别是经济援助大多也是通过本国企业来具体实施，从而与本国企业开拓特定东道国市场高度相关。因此，我国的对外援助今后也应进一步探讨与企业对外直接投资的紧密结合，既提高对外援助的效率，也能促进我国企业深度开拓受援国市场。

商务部 研究院 《中国外资》 2005年 第4期