1970-01-01 08:33:27
最近，热议中的两税合并一事引起媒体的广泛关注。在内资企业为两税合并有可能于明年正式实施感到欢欣之际，也有些人担心，一直对我国税收优惠政策调整十分敏感的外资企业，会因为两税合并而影响其投资积极性。
事实上，两税合并的久拖未决，一部分阻力的确来自外资企业。如今，根据两税合并草案，外资的平均所得税税率将从15%上升到25%；因此有人认为此举会对外商投资造成震动和冲击，这种担心不无道理。那么，两税合并是否真的触动了外资企业的“奶酪”？内外资税率统一将会对已经在中国投资的外资企业和有意投资我国的外商有何影响？
FDI流入的动因探究
在有关两税合并的大讨论中，存在的异议往往是担心外资企业所得税税率从15%变成25%，由此会影响FDI(外国直接投资)的流入，从而给中国经济发展带来不可估量的影响。因此，有必要首先探析FDI流入一个国家的动因。
一般来说，外商决定是否投资主要考虑以下五个因素。第一是市场潜力因素。一个潜力巨大的市场对吸引外资具有极其关键的作用。第二是政局和法制环境。政局稳定将会直接保证投资的安全性，而法律健全将能使投资者的权益得到有效保护。因此，政局和法制因素是决定外商是否投资的两个基本的安全性条件。第三是资源要素等比较优势因素，包括劳动力、能源要素等。从发展规律来看，近年来这些因素对吸引外资的重要性正在逐步下降。第四是成本和优惠政策，例如地理优势可以节约运输成本，而当地政府给予的优惠政策则能降低成本。目前来看，政府的优惠政策在吸引FDI方面的作用正在呈不断弱化的趋势。最后是一国区域内部的产业集群因素对FDI具有较强的吸引力。
研究表明，世界各国吸引FDI的政策可以划分为以下三个阶段。第一阶段的引资政策是最初级、最原始的政策，主要采取的手段是减税、免税等，这个政策很容易被各国所竞相仿效。上世纪80年代，我国吸引外资主要采用这种手段。第二阶段的引资政策，是各国在吸引FDI时，有针对性地根据本国的要素条件，形成一定的产业化政策，然后再通过一系列的公关手段和跨国公司进行互动，从而吸引FDI到本国投资。到了第三阶段，引资政策就发生了重要调整。因为许多外资公司进行战略调整的同时，常常把关注点放在其本身的核心能力和核心产品上，而把其他衍生产品、边缘产品外包出去。这种外包的战略使得公司既能减轻了许多负担，还提高了本身的灵活性、适应性、反应性，决定投资行为的最重要因素就变成了本地市场的规模和成长性。
根据商务部研究院发布的“跨国公司对华产业投资趋势调研”，我国吸引外资的方式已经进入第三个阶段。该调查显示，跨国公司未来扩大对我国投资的关键因素在于中国各产业的市场规模和高增长率。
由此看来，大型跨国公司由于其目标利益具有长远性，因此会格外注重中国的投资环境，特别是经济发展水平、市场规模和政策的稳定性与透明度等。以上这些因素都是对其长远经营活动影响较大的。相比而言，对投资国所提供的税收优惠政策，往往不是大型跨国外资企业的兴趣点所在，因为一般说来优惠政策越多，东道国政策的稳定性和透明度越差，从而会给其发展带来众多潜在利益上的不利影响。
税收不是留住FDI的黄金法则
正如上文所分析的，外资企业在进行投资行为决策之时，需要考虑的因素是多个方面的。那么，作为影响因素之一的税收优惠，将会在左右FDI流入趋势时起到多大的作用呢？
有学者对保加利亚、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚等5个中东欧经济转型国家外国直接投资税收优惠政策研究后发现，税收优惠并不是吸引外国直接投资的有效方法。除了极高的税收水平以及资本自由流动等两种特殊情况外，通常情况下税收优惠在跨国公司的投资决策中并不起决定性作用，而且国家之间较小的企业所得税税负差异不可能对跨国公司的投资决策产生重大影响。
乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。另外，国际上发达国家之间的相互投资继续构成国际投资的主体，而那些制定了大量优惠政策、具有区位优势的发展中国家反而不如发达国家对跨国公司更具有吸引力。事实上，这种情形在我国也广泛存在，跨国公司对经济发达城市和中心经济区的投资热情，要远远高于新制定了许多优惠引资政策的中西部落后地区。
世界银行经济学家威勒和莫迪的研究表明，跨国公司在实现一体化扩张的过程中，最关心的因素为基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。因此，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。
由此看来，对于外资来说，优惠政策已经不能产生根本性的吸引力，资本的安全性、稳定的政局、潜在消费需求和良好的投资环境才是目前外资最为看重的。对于中国而言，外企更看重的是中国潜在有前景的市场、廉价的劳动力、稳定的政局、高速增长的经济、资源禀赋和在中国参与竞争的比较优势。税收是政府服务的价格，如果中国政府能够提供更好的服务，比如稳定发展的宏观经济、更加开放的市场，那跨国公司也会愿意接受更高的税率。
两税合并下的FDI流向分析
虽然税收优惠不是决定FDI流向的关键因素，但是，两税合并毕竟是打破了政策坚冰。在不久的将来，外资的平均所得税税率将从15%上升到25%也是不争的事实。在此情况下，FDI将呈现怎样的流向变化呢？有学者将我国与美国、加拿大、日本等工业国家以及周边的国家进行了税率制度比较以后，得出以下结论：“两税合并”对我国吸引FDI的影响不大。
首先，税收优惠不是外资选择我国的主要原因，外资企业进入中国，早期是看中了中国的劳动力成本便宜；现在则是中国的市场，税收优惠并非吸引外资的首要因素。我国经过20多年的改革开放，投资环境已大为改善。特别是在我国加入WTO后，进口关税水平大幅降低，国内市场进一步放开，国外资本和产品将大量涌入。在此背景下，外国投资者的关注点已从享受优惠政策转到占有中国市场上来，特别是随着越来越多的跨国公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强。在这种形势下，两税合并总体而言不会改变外资进入中国的决策，只会优化引进外资的结构，提高我国的外资利用水平。正如国务院发展研究中心宏观部部长卢中原所说：“外资尤其是大型跨国企业来华关注的并非税收这种‘小恩小惠’，考虑更多的是投资环境和市场潜力，税率并非主要因素。”
其次，外资能否切实享受到政策优惠取决于国家间的税收协定。外资是否能够切实享受到税收优惠带来的好处，不但取决于税收优惠给予国的税收优惠政策，而且取决于资本输入、输出国之间的税收协定，即资本输出国能否实行税收饶让。目前与我国签订税收协定的80多个国家中，大都未实行税收饶让。这就意味着，跨国投资者并未从我国给予的税收优惠政策中获得经济利益，而是间接地转至资本输出国。从这个角度上来说，调整税收优惠政策基本上不会影响外国投资者向我国投资的决策。
再次，新所得税税制对外资仍具有吸引力。尽管新所得税法尚未出台，但有两点是明确的：一是名义税率从33%降至25%，此税率仍低于OECD国家目前的平均税率，也低于中国周边的一些国家和地区的平均税率。第二，两税合并也充分考虑到政策的平稳性，外资还有3～5 年的缓冲期。在过渡期内，外资企业享受的优惠政策与目前差别不大，从而对外资的利益影响甚微。第三，外资若进入我国鼓励发展的产业或区域，将享受到力度更大的政策优惠。最后，是流转税平稳并轨的启示。1994年，我国对流转税进行内外税制的并轨，取消对外资企业征收的工商统一税，改征与内资企业同样的增值税、消费税，并规定了5年的过渡期。实践证明，流转税的并轨非常平稳，并未影响外资进入我国的基本态势。因此，两税合并及优惠政策的调整不会对外资总量的进入产生重大影响。
相对这些有过渡期的现有外企而言，两税合并影响更大的是那些未来将要在华投资的企业，他们预期的投资回报率将因中国税法的变化而有所变化，但显然这是企业自身选择投资时机的问题，与国家立法无关。
财政部部长金人庆说：“十多年来，随着我国社会主义市场经济的发展，特别是我国加入世界贸易组织后过渡期的结束，继续采取内资、外资企业不同税收政策，必将影响统一、规范、公平竞争的市场环境的建设。国际经验表明，稳定的政治局面、发展良好的经济态势、广阔的市场、丰富的劳动力资源，以及不断完善的商务配套和政府服务等，是吸引外资的主要因素，税收优惠只是一个方面，新税法的实施也不会对吸引外资产生大的影响。”
中国引资政策的转折
在一些长期跟踪中国外资政策的专家眼中，两税合并草案付诸审议，是中国外资政策调整的重要里程碑。在早些时候，中国分别通过了《外资公司并购管理条例》以及《关于外商投资举办投资性公司的补充规定》。这些都被视为中国调整外资政策的重要转折。
在改革开放之初，中国吸引外资的目的，主要是利用外资来弥补国内资金不足，以及技术短缺问题。但随着中国经济的发展，资金对于中国来说已经不是首要问题，目前中国缺少的是技术。因此，此前的外资政策显然已经不适应中国经济发展的现状，中国必须修改自身的外资政策。更值得注意的是，在中国成为吸引外资的首选国之后，中国吸引外资的手段也需要发生改变：从重量到重质，吸引手段从单纯的价格优惠，转变为优化投资环境。
两税合并明显地体现中国引资的方向，让外商投资企业更清楚地看到中国政府的导向，并及时调整投资方向。对于投资制造业的外企来说，两税合并可能提高成本。未来外商在华制造业的投资，如果是上亿元规模的项目，中国政府总有相应的办法给予一定的优惠，而一般的中小投资规模项目，则已经不再是中国政府吸引外商投资的重点。但对于服务业而言，这次所得税改革却是减税而非增税，企业所得税率将从33%降到25%。而服务业恰恰是未来十年中国将重点发展的行业，也是将重点吸引外商投资企业的领域，比如银行、保险、物流、交通等行业。因此，外资企业可以利用两税合并更多挖掘企业潜力，没有竞争力的外商投资企业自然应淘汰，而有竞争力的外商投资企业则更能得到发展。尤其两税合并后将对节能、环保、技术创新等行业会有新的优惠，这些对外商投资企业也会很有吸引力。
两税合并是中央政府强迫地方政府改变引资手段的“杀手锏”，今后地方政府应将注意力放在完善投资环境上，而不是简单的通过税率优惠吸引外资。当前存在的国际税收竞争是一个事实，特别是近20年来，由于全球经济融合度不断提高，国际税收竞争日趋激烈。竞争的结果是各国都为此付出了利益的牺牲，加剧了税收管辖权的摩擦。现实表明，税收竞争不符合全球经济资源的合理配置，不利于经济全球化的进一步发展。
两税合并也是狙击假外资的有效手段。中国目前吸引的外资中，至少有1/5是“假外资”。所谓假外资，是指一些中资企业通过资本外逃、在开曼群岛等“避税天堂”设立公司后、重新回到中国投资的资本。这些资本的目的就是获取税收优惠，因此在中国实现两税并轨后，这些资本将离开中国，或是恢复其中资企业的面目。
总而言之，两税合并在为内外资企业创造公平的税收环境、促进经济增长方式转变和产业结构升级、促进区域经济协调发展等方面意义重大。与此同时，两税合并也不会对吸引外资造成大的影响，可以说是一举多得的好事。
来源：《中国外资》2007.03期