中国外资政策调整的理性思考

截至2006年年底，全国累计设立外商投资企业59万多家，实际使用外资金额超过7000亿美元。然而，由于过分地强调利用外资也带来了诸如外资投向不合理质量不高、破坏市场公平竞争等负面效应。为此，近年来，中国对利用外资政策进行了调整。近日，温家宝总理在政府工作报告中指出，要做好利用外资工作。注重提高引进外资质量和优化结构，更多地引进先进技术、管理经验和高素质人才。商务部部长薄熙来也在今年两会期间回答记者提问时说，希望外资并购能够做得规范，能够符合公平竞争的原则，符合市场发展的规律。这些讲话释放出中国利用外资政策调整的明显信号，受到国内外的广泛关注。

如何理解和对待中国利用外资政策的调整，是国际资本和跨国公司能否继续赢在中国的关键。

外资政策调整的动因分析

自20世纪80年代中后期开始，中国就开始采取激励政策，加大对外资的吸引力度，在这段并不算长的利用外资进程中，中国体验到了利用外资的喜与忧，正是这种喜与忧的情绪交织，孕育着中国新一轮利用外资政策的大调整。

    1．中国经济增长方式的转变需要外资政策进行相应的调整。

从中国经济增长方式转向可持续发展这个全局目标来看，中国政府对若干外资政策的调整是必要的。目前已经出台或将要出台的涉及外资的政策并非限制外资在中国的发展，而是限制不利于经济社会可持续发展的外资。这些政策的变化反映了中国政府限制技术含量低、资源消耗高、污染排放大的外资项目的政策导向，也反映了中国政府鼓励高新技术、资源节约和环境保护型项目的政策导向。可以预期的是，过去以吸引外来资本为主的政策目标，今后将逐步转向改善国内资源配置效率，并基于资源、环境、安全等要素考量的外资政策。

2．利用外资中不计成本的引资现象需要调整外资政策来纠正。

  为了吸引外资不断进入，土地要素成本被严重低估，不少地方政府将大量宝贵的土地资源廉价出售或批租给外商，而外资拿到这些不断升值的土地本身就是拿到了“聚宝盆”。“外资利润流走，留下生态失衡”的现象较为普遍。在中国赢得世界工厂美誉的同时，中国的环境破坏、能源消耗率、自然资源消耗率都已经达到令人难以忍受的地步。一方面人们看到大量的内资企业在地方政府的纵容下排放污染物，另一方面一些执行“国际标准”的外资企业也加入到违规排污的大军。

3．外商投资结构的不太合理需要引导。

目前外资在中国的产业结构、区域结构和企业结构上都存在着不平衡。一是外资产业结构的失衡。近年来，我国实际利用外资金额中制造业一般占70％左右；农业和服务业的比重不高。二是外资区域结构的失衡，主要表现在：东部地区过重，中西部地区过轻。从外商直接投资来看，85％都集中在东部地区，中西部地区只有15％。三是外商投资方式的不合理，主要表现在：外资企业中独资企业过重，合资企业过轻。近年来，基于跨国公司技术垄断和技术保密等因素，企业独资的趋势越来越强。

4．内外资企业待遇的不平等需要规范。

出于引进外资的需要，中国出台了许多吸引外资的优惠政策，这在改革开放初期对于吸引外资起到了很好的推动作用。然而，中国在加入WTO后，如果继续维持对外资企业的优惠政策，将进一步扩大民族产业与外资企业之间的差距，加剧资源配置的不平衡性。中国给予外资企业的“超国民待遇”，最主要的表现为税制差异，外资企业的税收负担明显低于国内民族企业。过度税收优惠容易造成国家财政收入流失，削弱政府调控资源配置的能力。根据世界银行测算，假设税收优惠能使中国因此多吸收10％的外资，则大约每多吸收30亿美元，需付出50亿美元的代价。因此，取消外资“超国民待遇”的呼声非常强烈。

5．难得的市场资源被外资企业大量分割值得关注。

企业生存的前提是产品要有销售市场。在资金、技术、原料等诸个发展要素中，市场资源名列榜首。在开放的过程中，发展中国家的最大损失还不是国外的订单，而是自己的市场资源。5％的市场流失对国家发展就构成伤害，超过10％就构成实质性伤害，超过30％就可以造成无法弥补的伤害。大量市场的失去，将使发展中国家丧失赖以发展本国企业的土壤，失去提升竞争力和利润空间的机会。如果我国在部分出让市场、股权、品牌的过程中，最大程度地获取了外资的技术，那么这种交易还算是公平的。但在实践中，外资在中国并没有明显的技术溢出效应。以“市场换技术”难如人愿。从总体情况看，跨国公司投入或转让的大多是针对中国国内市场的所谓“适用技术”，这些技术，在国际上仅仅是二三流、已经过时的技术，真正的高新技术、上游环节技术、产品开发技术却很少在我国转让或投入。另一方面，国内合资方企业过于依赖跨国公司母公司开发的现成技术，自主开发动力不足，对促进技术进步也未能发挥太大的作用。另外，随着众多国内龙头企业被外资收购和兼并，这些企业原有的科研基础也消失。科技研发的平台都不存在了，科技创新无从谈起。

6．被外资蚕食的国内产业和品牌需要保护。

国务院发展研究中心发表的一份研究报告指出，在中国已开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都由外资控制：中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。与此同时，我国民族品牌受到跨国公司品牌的打压。近些年跨国公司通过合资、兼并或收购，蚕食了我国众多知名品牌，市场和品牌代表着利润。同时，市场和品牌的丢失，将使我国损失巨大的利益和发展前景，损害了我国的产业安全。

引进外资只是手段，而不是目的。最终目的应是能否促进综合国力的提高，国内企业和民族产业是否得到更好的发展。因为后者才是一个国家能最终立于不败之地的根本。在引资的目的和手段混淆不清的情况下，国家有必要调整或出台新的政策廓清此类误区。

外资政策调整的思路

近两年来，中国在利用外资的政策上已经作出了一些调整，并且还要作出调整，归纳起来，这些政策调整的思路主要体现在“四个转变”上。

    1．引资机制的转变：从行政引资到市场引资。

由于有的地方把引进外资任务作为考核地方政府官员的重要指标，中国出现了一些地方政府热衷于引进外资的怪现象。这显然把引进外资的市场行为演变成了行政行为，是引进外资政策的扭曲与异化。在这种情况下，导致引资质量不高、结构不合理当然是可以想象了。近年来，中国已经意识到这个问题的严重性，一些纠正政策已经实施。相当多的地方已不再把引进外资的数量目标作为政府官员重要的考核指标，更重要的是引入了场引资的机制，一些地方成立了专门的招商局，进行市场化运作，按照市场经济规律来引资。这种机制的变化意味着地方引资政策的变化，没有了引进外资的政绩冲动，地方政府就会在国家引进外资政策的总体框架下规范运作，就不会擅自出台一些明显优于国家政策甚至违法违规的招商引资政策了。

2．引资质量的转变从“招商引资”到“招商选资”。

中国利用外资正在致力于从“来者不拒”到“择善而从”、从追求数量与规模到讲求质量与结构优化的重要转变。这从近年来中国利用外资政策的变化中可窥见迹象。去年11月份，国家发展和改革委员会对外发布的《中国利用外资“十一五”规划》称，中国将进一步推动利用外资从“量”到“质”的根本转变，使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上来，更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用。此前，中国还先后出台了一系列规范外资在华行为的政策法规。这显然是针对利用外资中加工贸易业务的质量不高、结构不合理现象而作出的，能够促进加工贸易的转型升级。

3．引资待遇的转变：从外资“超国民待遇”到国民待遇。

税制差异是超国民待遇政策中最为显著的内容。除了税收法规优惠，外资还可以享受土地优惠等各项优惠政策。如外商直接投资项目的建设用地可以向政府主管部门申请一定期限的土地使用权，政府采取土地批租的形式向外商投资企业出让土地使用权。这种“超国民待遇”受到市场的极大非议，需要改变。去年10月发布的《商务发展第十一个五年规划纲要》让人们看到了取消“超国民待遇”的最终期限：“十一五”期间，将逐步形成内外资企业政策一致、公平竞争的市场经济环境。《企业所得税法》则最终实现了内外资企业所得税税率的统一。

4．引资地区结构的转变：从外资相对集中于东部沿海地区到中西部地区。

中国利用外资相对集中于东部沿海地区，而中西部地区相对较少，这种区域结构的不均衡不利于统筹区域发展，是中国利用外资挥之不去的心病。国家在实施西部大开发战略以及中部崛起战略过程中，均对中西部地区吸引外资给予特别优惠的政策，中西部省份的引进外资政策将会明显优于东部沿海地区。存2006年年底召开的中央经济工作会议上，中央再次强调，要改善外商投资区域分布，促进区域经济协调发展。正如《中国利用外资“十一百”规划》中所分析的一样，随着东部地区生产要素成本的上升，中西部地区将迎来利用外资的良好机遇。

理性对待外资政策的调整

针对中国的外汇储备、人民币储蓄很宽裕以及利用外资中出现的一些问题，自去年以来，国内出现了这样的疑问，认为在这种情况下，还需要继续鼓励外商投资吗?针对近期外资政策的一系列调整，国外有说法认为，这意味着中国利用外资政策正在发生逆转。这两种看法其实均是对中国外资政策调整的曲解与偏见。

    1．积极有效地利用外资是中国始终不变的国策。

前不久召开的中央经济工作会议强调指出，继续坚持积极有效利用外资方针，积极稳妥推进涉及外商投资多项政策调整的同时，保持利用外资政策的连续性和稳定性。这明白无误地表明了中国利用外资的政策并没有变。其实作为中国长期坚持的基木国策之一的对外开放利用外资政策也不会变，这是由中国的国情和利用外资的正效应决定的。中国并不存在吸收外资过多的问题。中国每年人均吸收外商投资不到50美元，远低于发达国家人均534美元和世界人均107美元的水平。更进一步地讲，中国经济的持续发展无不得益于对外开放和利用外资。改革开放近30年的经验表明，吸收外商投资给中国经济社会发展带来了巨大的好处。在新的历史时期，中国要成功调整经济结构，实现经济增长方式的根本性改变，仍需要进一步扩大对外开放，更加积极有效地利用外资。

2．中国利用外资政策的调整是一种提升性调整，并非逆转性改变。

应该看到，中国此次利用外资政策的调整，是在对外开放战略不变之下的一种引资战术变化。中国经济已开始向工业化深入阶段过渡，在加工贸易的低端投资正接近饱和、外商投资于低端制造业开始“退潮”的情况下，中国适时引导外商投资的方向和领域既是顺应国际资本流动趋势的明智之举，也是促进国内经济结构优化和升级的有力举措。

3．外商积极应对中国外资政策的调整。